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      近一段時間以來，日本大地震引起的次生災(zāi)害——福島核電站核泄漏事故就像是一個精心編制的風(fēng)險分析和應(yīng)急管理的案例，把自然界和人類系統(tǒng)的巨災(zāi)風(fēng)險活生生地呈現(xiàn)在我們面前。讓我們又一次感到我們在風(fēng)險認知方面的知識貧乏，在應(yīng)對相關(guān)突發(fā)事件時的能力局限?？梢哉f，福島核電站核泄漏事故及其相關(guān)應(yīng)對必將成為應(yīng)急管理研究中的經(jīng)典案例。本文希望從應(yīng)急管理的角度來分析此次核泄漏事故的應(yīng)對，探討其對應(yīng)急管理理論和實踐研究的啟示，并對中國相關(guān)機構(gòu)提出政策建議。

      日本核危機事故的源起及應(yīng)對

      2011年3月11日，日本遭遇了千年不遇的9級地震以及隨之而來的海嘯，成為日本人民的夢魘。然而，比夢魘更可怕的是地震和海嘯之后的核泄漏。日本沿海的四座核電站均受到了不同程度的影響，其中最為嚴(yán)重的是距東京約200公里的世界上最大的核電站——福島第一核電站和第二核電站。由于地震造成的核電站操作系統(tǒng)的普通和應(yīng)急供電的中斷，導(dǎo)致了福島第一和第二核電站的6個反應(yīng)堆冷卻系統(tǒng)失靈，進入“緊急”狀態(tài)。從3月12日到3月15日，福島第一核電站4個機組先后發(fā)生爆炸，并出現(xiàn)放射性物質(zhì)外泄情況，引起了日本國內(nèi)的極大反響和國際社會的極大關(guān)注。到目前為止，核危機的事態(tài)發(fā)展仍然較為嚴(yán)峻。

      事件發(fā)生后，日本政府和東京電力公司（以下簡稱東電公司）為應(yīng)對這一緊急事件，采取了一系列應(yīng)對措施。

      （一）政府決策層面的應(yīng)對措施

      如上所述，地震后福島第一核電站1號和2號機組自動停止運行，用于冷卻反應(yīng)堆的應(yīng)急柴油發(fā)電機也無法正常運行，不能繼續(xù)對核反應(yīng)堆進行冷卻。但鑒于無法確認是否有存在放射性物質(zhì)外泄問題，3月11日晚，日本首相菅直人根據(jù)《原子能災(zāi)害對策特別措施法》發(fā)布“原子能緊急事態(tài)宣言”。

      3月12日，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省原子能安全和保安院首次確認有核電站的放射性物質(zhì)泄漏到外部，確定堆芯燃料正在熔化。3月13日，日本政府下令福島核電站反應(yīng)堆制造商之一的東芝公司幫助解決核電站問題。

      3月15日，日本政府與東電公司聯(lián)合成立了“福島核電站事故對策統(tǒng)合總部”，由菅直人親自擔(dān)任總部長，以期能更為高效的處理福島第一核電站爆炸事故。菅直人在新聞發(fā)布會上指出：“雖然令人擔(dān)憂的狀況仍在持續(xù)，但我希望站在指揮前沿克服此次危機，我們將采取一切手段使損失不再擴大。”

      在3月14日福島核電站測出存在中子輻射后，日本向美國核管制委員會和國際原子能機構(gòu)正式提出請求，希望能得到技術(shù)援助來解決核電站問題。3月18日，國際原子能機構(gòu)的專家小組抵達日本，在獲得日本政府的同意后，前往福島縣對福島核電站的核輻射問題展開調(diào)查，并提供相應(yīng)的技術(shù)支持。美國核管理委員會派出多名專家趕赴日本，協(xié)助處理因地震引發(fā)的福島核事故帶來的安全危機。

      （二）針對核泄漏事故采取的主要措施

      釋放反應(yīng)堆內(nèi)壓力，向堆芯注水降溫。在冷卻系統(tǒng)全部失效的情況下，一般采用兩種措施，第一就是把平時密封的閥門打開，通過直接排氣降低氣壓；第二種就是用高壓泵把海水灌注到反應(yīng)堆堆芯進行冷卻。為防止核反應(yīng)堆內(nèi)氣壓升高，導(dǎo)致容器無法承受壓力而破損，日本原子能安全和保安院12日下令東電公司將福島第一核電站1號和2號機組反應(yīng)堆容器內(nèi)的蒸汽釋放到外部。這是日本核電站首次采取打開閥門向外釋放蒸汽的緊急避險措施。13日，由于福島核電站3號機組反應(yīng)堆冷卻系統(tǒng)故障，大量冷卻水被高溫蒸發(fā)，福島第一核電站所屬東電公司不得不采取注水、排氣等措施。此后，由于注入淡水的水泵出現(xiàn)故障，又不得不改注海水，以冷卻反應(yīng)堆。但是，盡管日本政府采取了這兩項措施，在3月12日和14日，第二核電站的1號機組和3號機組還是相繼發(fā)生了爆炸。

      使用直升機和高壓水車為核電機組注水冷卻。由于福島第一核電站4號與3號機組16日再次出現(xiàn)安全問題，核燃料有暴露在空氣中并加劇放射性物質(zhì)外泄的危險，日本政府曾試圖用直升機和高壓水車將水注入機組內(nèi)進行冷卻。但由于飛行人員在核電站上空可能承受的輻射量遠超規(guī)定的上限值，該計劃當(dāng)日被迫取消。盡管17日上午日本自衛(wèi)隊通過直升機為福島第一核電站3號機組多次注水冷卻，但效果不佳。日本警視廳也于當(dāng)日出動高壓水車，進行了多次注水作業(yè)。

      堵住漏出高輻射濃度積水，處理冷卻用廢水。在發(fā)現(xiàn)2號機組取水口豎井中存在高濃度輻射積水后，東電公司向豎井注入“水玻璃”堵漏，取得了一定的效果。同時，將冷卻機組產(chǎn)生的大量低輻射濃度的廢水排入海中，并采用了人工浮島來儲存產(chǎn)生的核輻射廢水。

      采用氮氣冷卻，防止再次爆炸。東電公司已開始向1號機組的安全殼內(nèi)注入約6000立方米氮氣，以避免再次發(fā)生“氫氣爆炸”。

      在本稿寫作過程中，事態(tài)已經(jīng)趨于穩(wěn)定。但從4月4日開始，東電公司將大量含輻射的廢水排入海中，截至4月10日，已向海中排放至少9000噸含較低放射性物質(zhì)的廢水。這一行為已經(jīng)引起周邊國家和國際社會的強烈關(guān)注，中國、韓國、俄羅斯等國紛紛對此表示憂慮，并對日本在排污前未與周邊國家進行溝通表示不滿，要求日本必要時提供相關(guān)信息，不排除追究責(zé)任的可能。

      （三）針對核泄漏造成的核輻射所采取的應(yīng)對措施

      確定核泄漏事故等級。由于發(fā)現(xiàn)了放射性物質(zhì)泄漏，根據(jù)“國際核事件分級表”，3月13日，日本政府初步將此次核事故定為4級，并表示這個等級有可能會隨著事態(tài)的發(fā)展而調(diào)整。3月18日，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省原子能安全和保安院將福島第一核電站核泄漏事故等級從4級提高為5級，屬于具有場外風(fēng)險的事故。4月12日上午，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省原子能安全和保安院將福島第一核電站的核泄漏等級由目前的5級提高到7級。這意味著，福島第一核電站的核泄漏規(guī)模達到了與切爾諾貝利核電站同樣的等級，屬于最高級。這是日本迄今最為嚴(yán)重的核泄漏事故。

      確定緊急避難范圍，積極疏散范圍內(nèi)民眾。為避免核輻射對公眾造成傷害，日本政府根據(jù)核事故具體情況，劃定并調(diào)整緊急避難范圍和疏散區(qū)域。福島核電站地震當(dāng)天，即3月11日，日本政府向以福島第一核電站為中心半徑3公里之內(nèi)的居民發(fā)出避難勸告，同時要求3公里至10公里范圍內(nèi)的居民不要外出。在12日確認有放射性物質(zhì)外泄后，日本政府將這一范圍擴大到20公里，并將第二核電站附近疏散范圍由3公里擴大至10公里。15日，日本政府要求第一核電站20公里至30公里范圍內(nèi)的居民躲避到屋內(nèi)。緊急疏散了核電站周邊的20萬居民。

      加強對空氣、土壤、水及農(nóng)作物等的輻射監(jiān)測，加強與公眾的風(fēng)險溝通。在確認存在放射性物質(zhì)外泄后，日本政府要求各地加強輻射監(jiān)測，并通過NHK等新聞媒體及時公布了相關(guān)數(shù)據(jù)。與此同時，日本政府還積極指導(dǎo)民眾如何正確掌握防輻射方法。

      盡管日本政府和東電公司采取了上述措施，但仍未能讓福島核電站走出危機的陰影。正如國際原子能機構(gòu)多次申明的那樣，福島第一核電站總體形勢“依然嚴(yán)峻”。#page#

      日本核危機應(yīng)對引發(fā)的討論與啟示

      福島核電站的危機應(yīng)對過程暴露出了日本政府和東電公司在核安全應(yīng)對中的問題，對于今后類似問題的處理有一定的啟示和借鑒意義。

      （一）如何有效監(jiān)管高風(fēng)險行業(yè)，確保明確的責(zé)任追究制度？

      日本政府對東電公司監(jiān)督不力，缺少必要的法制措施和責(zé)任追究制度，是導(dǎo)致這場核事故危機的重要原因之一。

      自福島第一核電站40年前落成以來，日本的核安全監(jiān)管機構(gòu)從未要求東電公司重新評估它可能遇到的地震和海嘯風(fēng)險。3月15日出版的美國《紐約時報》指出，這次福島核電站事故所用的美國GE制造的沸水堆早就被發(fā)現(xiàn)存在安全隱患。但東電公司因其造價相對低廉而一直使用。其最后一道防線主要安全殼，尺寸小，強度不夠，在最極端的情況下，40分鐘就可能損毀。在2007年的東電公司的內(nèi)部研究報告中，已發(fā)現(xiàn)福島核電站的海堤有10%機會被海嘯沖擊，但公司將報告束之高閣，未著手改善。在遭遇地震和海嘯雙重打擊之前，日本核能安全組織的監(jiān)管備案文件，也早已把福島第一核電站列入日本問題最嚴(yán)重的核電站之一。但這些早期的預(yù)警都未曾引起企業(yè)和政府部門的重視。

      根據(jù)日本有關(guān)法律，核電站大約每年進行一次自我安全檢查。一旦發(fā)現(xiàn)細微損傷或是安全問題，需要關(guān)閉核反應(yīng)爐進行維修。而對于東電公司來說，關(guān)閉核反應(yīng)爐維修所造成的損失是很大的，核電站停止運營一天的損失將達十億日元。利益驅(qū)動使得東電公司一再偽造和篡改安全檢查記錄。2007年1月31日，東電公司在向經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省提交的調(diào)查報告書中承認，從1977年起至2007年間在對下屬福島第一核電站、福島第二核電站和柏崎刈羽核電站的13座反應(yīng)堆總計199次定期檢查中，存在篡改數(shù)據(jù)，隱瞞安全隱患行為。此外，東電公司還隱瞞了多次核電站事故，沒有按規(guī)定上報。由于日本政府與東電公司千絲萬縷的關(guān)系，對于東電公司一系列惡劣的違規(guī)行為，日本政府一再“寬容”，導(dǎo)致了其違規(guī)成本的下降，風(fēng)險意識的缺失。

      因此，對于危機發(fā)生后存在強烈負外部性的產(chǎn)業(yè)，如核電產(chǎn)業(yè)，化工產(chǎn)業(yè)等等，需要加強產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門的有效審查和監(jiān)督力度，強化政策落實與責(zé)任追究制度，使其在發(fā)現(xiàn)問題后能及時采取應(yīng)對措施，避免或減少危機后果。

      （二）如何提高應(yīng)急預(yù)案的有效性？

      無論是東電公司核電站的應(yīng)急預(yù)案，還是日本政府的核應(yīng)對預(yù)案，均存在對巨災(zāi)情景考慮不充分的情況。同時，從目前日本有關(guān)核事故的應(yīng)急演習(xí)記錄來看，從未涉及超出設(shè)計基準(zhǔn)地震或是海嘯引發(fā)重大事故的情景。

      東電公司的災(zāi)難應(yīng)急方案分為災(zāi)難準(zhǔn)備方案和事故管理程序。災(zāi)難準(zhǔn)備方案討論了一般性的準(zhǔn)備工作和通訊方式，事故管理程序則著重于發(fā)生事故時核電站設(shè)備的技術(shù)操作。東電公司內(nèi)部的災(zāi)難應(yīng)急方案雖然獲得了日本監(jiān)管機構(gòu)的批準(zhǔn)，也提供了應(yīng)對小規(guī)模緊急事故的指導(dǎo)，但整個方案能夠解決的事故規(guī)模與此次福島第一核電站面臨的災(zāi)難相差懸殊。方案沒有對出現(xiàn)核電站自身無法應(yīng)對的事故的處理方法，甚至沒有向附近核電站尋求幫助的條款。

      可見，東電公司的安全預(yù)案對超基準(zhǔn)事故的準(zhǔn)備明顯不足，事故擴大后缺乏統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)。因此在核電站應(yīng)急預(yù)案的制定過程中，需要判斷極端情況，比如電力系統(tǒng)失效情況下的反應(yīng)堆安全系統(tǒng)和應(yīng)急預(yù)案的有效性，對反應(yīng)堆應(yīng)急供電系統(tǒng)要進一步提高安全等級，加強抗自然災(zāi)害和外部打擊的能力，并采取供電方式多樣化和供電系統(tǒng)大冗余度的設(shè)計。同時，在日常演練中增加巨災(zāi)情景的模擬演練，為應(yīng)對做好積極準(zhǔn)備。

      （三）如何平衡危機決策中企業(yè)與政府的作用？

      2000年6月，日本實施了“核災(zāi)害事件應(yīng)急特別法案”，要求對核設(shè)施的安全性實施嚴(yán)格的控制，在災(zāi)害事件發(fā)生時成立隸屬于內(nèi)閣首相的綜合應(yīng)急指揮中心。國家核事故對策總部由經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、科技廳、防衛(wèi)廳、警察廳、厚生省、農(nóng)水省、國土廳、海上保安廳、氣象廳、消防廳等部門組成。對策總部的最高長官由經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省大臣和科技廳長官分管承擔(dān)，前者掌握核電站應(yīng)急事宜，后者負責(zé)核燃料和同位素生產(chǎn)方面的應(yīng)急事宜。當(dāng)發(fā)生涉及公眾需要撤離的嚴(yán)重核事故時，由首相親自擔(dān)任最高指揮官。但是在具體應(yīng)對決策中，如何保證政府的作用能夠恰當(dāng)發(fā)揮仍然有很多值得探討的地方。

      在此次日本核危機處理過程中，政府和企業(yè)在危機決策過程中的利益產(chǎn)生了嚴(yán)重沖突。早在3月12日上午——地震發(fā)生的第二天，東電公司就曾考慮利用附近海岸的海水來冷卻6個核反應(yīng)堆中的一個，但由于擔(dān)心海水可能會使核反應(yīng)堆永久停運，損害其對核反應(yīng)堆的長期投資而遲遲未行動，直到核反應(yīng)堆爆炸后，首相菅直人下達了命令才付諸實施。直到3月13日，東電公司才開始利用海水冷卻其他反應(yīng)堆。正是由于民營企業(yè)追逐企業(yè)利潤最大化的“天性”，使得日本政府錯失了有效處理核危機的最佳機會。直到3月15日，在日本政府和民眾對東電公司的強烈不滿下，核電站事故對策統(tǒng)合總部才正式開始主導(dǎo)核電站事故的處理。

      對于存在強烈負外部性的危機事件，在大眾利益代表者缺位的情況下，政府作為代表參與危機處置是政府職責(zé)所在。但如何發(fā)揮企業(yè)應(yīng)急處置的積極性，使其能承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，避免企業(yè)形成依賴思想，還需要采用具有約束力的法律或是法規(guī)來進一步規(guī)范。同時，必須明確企業(yè)和政府在應(yīng)急管理中的職責(zé)劃分，避免由于職責(zé)不清晰而引起的管理混亂或是管理缺位。

      （四）如何提高風(fēng)險溝通效率，平衡及時性與科學(xué)性？

      在日本政府與公眾風(fēng)險溝通過程中存在一個權(quán)衡，即及時向社會告知風(fēng)險的迫切性和對風(fēng)險信息進行全面科學(xué)分析所需時間之間的權(quán)衡。一方面，核電站泄漏事故的發(fā)展是動態(tài)的，由于核輻射的危險，對于核電站現(xiàn)場破損程度的認識，以及相關(guān)數(shù)據(jù)的收集存在一定的難度，對科學(xué)認識發(fā)展趨勢形成一定障礙，科學(xué)的分析需要時間；而公眾對核輻射的信息需求是急迫的，兩者之間的矛盾要求日本政府在公布核泄漏信息時需要權(quán)衡及時性和科學(xué)性的問題，在應(yīng)用及時、有效溝通手段的同時，將發(fā)生前在錯誤或沖突信息的影響最小化。

      在風(fēng)險溝通過程中，信任度取決于對信息質(zhì)量的判斷、信息的來源、機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和表現(xiàn)情況。公眾對風(fēng)險溝通者的信任程度和信心在很大程度上決定了公眾對信息可信度的考量。東電公司之前屢次篡改信息的行為削弱了公眾對其的信任度。而在此次的核泄漏事故的信息披露中，東電公司的信息曾屢次出現(xiàn)失誤，如東電公司27日中午宣布“福島第二核電站二號機組泄漏的水輻射量達到每小時1000毫西弗特”的消息，意味著比反應(yīng)堆正常運行時的數(shù)值高1000萬倍，而27日夜間，東電公司事后證實，錯誤的將輻射濃度夸大了10萬倍。同時，東電公司與日本政府在信息發(fā)布的內(nèi)容、口徑方面多次出現(xiàn)差異。國際原子能機構(gòu)總干事天野之彌也曾多次敦促日本政府公開更多有關(guān)福島第一核電站核泄漏事故的準(zhǔn)確信息。信息公開過程中后來被證實錯誤的部分、以及信息的不一致加劇了公眾對政府的不信任，導(dǎo)致社會信任的降級。

      從此次應(yīng)對核泄漏事故風(fēng)險溝通過程來看，由于事件本身諸多的不確定因素，再加上日本政府發(fā)布關(guān)鍵信息時含糊其辭，對核泄漏事件的嚴(yán)重性估計不足，使得日本民眾對于核泄漏事故帶來的消極心理反應(yīng)劇增，反而大于地震、海嘯災(zāi)難的心理反應(yīng)，并且有逐步升級的趨勢。同時，還引發(fā)了美國等其他國家對其信息的不信任?？梢?，在核危機的風(fēng)險溝通過程中，首先必須保證信息的準(zhǔn)確性，這是形成政府與公眾之間信任的基礎(chǔ)，其次需要權(quán)衡及時性和科學(xué)性，保持風(fēng)險溝通過程中信息的一致性。

      結(jié)語：高風(fēng)險社會中的應(yīng)急治理

      此次日本中央政府與東電公司處理核泄漏問題的遲緩不力，與日本社會各界和民眾在應(yīng)對地震和海嘯方面的努力和鎮(zhèn)定形成鮮明的對比，暴露了日本應(yīng)急管理體系在完善、現(xiàn)代表面下的薄弱環(huán)節(jié)。很多媒體對于日本政府的危機管理能力開始質(zhì)疑。日本《朝日新聞》3月13日痛批日本政府危機處理工作的混亂無序，認為核泄漏事故信息不透明，疏散指示的發(fā)布更是落后；《紐約時報》3月19日稱，以工業(yè)機器人、智能手機和混合動力汽車等高科技產(chǎn)品著稱于世的日本，在福島核危機面前卻顯得有些低能；而《日本時報》在4月6日的報道中更是指出“危機系人為，不是上帝行為”。這些分析和評論說明了在當(dāng)今高風(fēng)險的社會環(huán)境下，任何國家，任何政府都不能掉以輕心，忽視全面應(yīng)急治理體系的建設(shè)。其實，早在1999年日本東海村鈾轉(zhuǎn)化廠臨界事故初步調(diào)查完成后，日本核安全委員會（NSC）在其臨時報告及應(yīng)急建議書中就曾經(jīng)建議日本首相小淵惠山建立更加嚴(yán)格的政府管理體制，但并未引起日本政府的關(guān)注。此次危機的管理過程應(yīng)該能引發(fā)日本政府的更多思考。

      我國也是各種自然災(zāi)害和人為事故多發(fā)的國家。對日本應(yīng)對地震和海嘯引發(fā)的核電廠事故的處理進行深入的分析，可以對我國現(xiàn)有核電站的風(fēng)險和應(yīng)急管理提供有益借鑒。同時，也有利于我們吸取相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)，全面提升我國總體應(yīng)急管理水平。

      （來源：《行政管理改革》雜志 作者薛瀾系清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師；沈華系清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后）