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小水電站大規模的退出和拆除

也有業內人士擔心會出現新的問題

無論在張家界還是西安

部分拆除電站暴露出明顯的安全隱患

秦嶺小水電整治難題

本刊記者/黃孝光

發于2021.7.12總第1003期《中國新聞周刊》

豐源公司擁有3座水電站，均位于西安市周至縣。其中，黃草坡水電站裝機總容量4000千瓦；王家河電站裝機總容量為9600千瓦；木匠河電站裝機總容量為7500千瓦。

為了拆除這3座電站，周至縣和豐源公司簽訂了總值1.34億元的補償協議。“原值一共1.7億余元，這是根據西安市的補償規定，打了8折后的計算結果。”豐源公司總經理祁英民向《中國新聞周刊》表示。

出于對補償款的擔憂，豐源公司和周至縣政府反復博弈，成為周至縣最后一家簽約者。協議達成的一個前提條件是，周至縣于動拆前先行撥付第一筆補償款1500萬元。2020年12月31日，拆除任務截止日期到來，1500萬元分多筆到賬后，守在電站的工作人員才同意動拆，但目前當地仍欠豐源公司1.17億元補償款。

西安石砭峪水庫大壩及壩后水電站（位于大壩右側），石砭峪水庫兼具供水功能，整治過程中，該水庫的水電站機組被拆除，但保留了大壩。攝影/本刊記者 黃孝光

“地方政府是在舉債拆電站。”祁英民認為。官方信息顯示，周至縣于2020年才摘掉貧困縣的帽子，2020年上半年的一般預算收入為1.35億余元。這意味著，僅承擔豐源公司3座電站的補償費用，便需花掉周至全縣半年的一般預算收入，而全縣30座小水電站中，需拆除或退出的有29座。

單站總裝機容量在5萬千瓦以下，這樣的小水電站在中國有4.7萬座，總裝機超過7500萬千瓦，相當于3個三峽水電站的裝機容量。針對小水電站的清理整治自2018年起在全國陸續鋪開，但對陜西、湖南等地的小水電業主而言，關于小水電站的去留、標準、補償，這場整治還有太多疑問。

“西安市深刻汲取了秦嶺違建教訓”

“我明確告訴兩位老總，恢復是不可能的。”5月21日，西安市、周至縣水務部門工作人員來到豐源公司的辦公室，就小水電站拆除爭議進行溝通。工作人員表示，希望豐源公司配合工作，“我們后續的工作做好了，上級滿意了，爭取資金可能就更快一些。”

這場小水電整治運動需追溯到三年之前。2018年10月，陜西省水利廳、發改委、環保廳與林業廳聯合印發《陜西省秦嶺區域和全省自然保護區小水電站問題整改及生態治理工作指導意見》，要求秦嶺區域小水電按照“一站一策”的方法進行整治。

擁有小水電52座、總裝機容量86263千瓦的西安市，走在了整治運動的前列。2019年3月，《西安市秦嶺生態環境保護區小水電站清理整治工作方案》出爐，該方案中，涉及立即關停拆除的電站2座，限期關停退出的電站36座，整治提升的電站14座。

作為西安市小水電數量最多的區縣，周至縣的終極任務是全部拆除。2019年4月，得知王家河、木匠河電站被列入2020年關停退出的目錄當中，陜西省地方電力集團發展有限公司向西安市政府提交了保留建議：“王家河、木匠河水電站退出，將對我供電區域供電質量造成嚴重影響。為了保障黑河流域深山區3個鄉鎮、12萬人生產生活電力供應，建議對其予以保留。”收到建議后，西安市政府要求周至縣政府再研判；周至縣政府隨后對王家河、木匠河水電站作出有條件保留的書面意見。

這份意見并未得到采納。去年12月，周至縣曾向西安市政府發文請示。《中國新聞周刊》獲取的這份文件提到，周至縣境內共有小水電站28座，年產值5760萬元。為了拆除這28座電站，周至縣需要承擔補償、拆除覆綠、安置128名電站職工的費用，合計1.7億元。“我縣為秦巴山區集中連片貧困縣，縣財政無力承擔小水電清理整治所需資金。”周至縣在文中懇請西安市政府將1.7億元納入2021年度市級財政預算，確保整治工作順利完成。

周至縣的困境，只是全省的一個縮影。對陜西而言，拆除費用是一筆巨大的資金。根據陜西省水利廳相關文件介紹，全面退出補償估計最低約需80億元，主要集中在太白、山陽、寧陜等貧困縣，縣級財政壓力巨大，可能將無力承擔巨額退出費用。“2018年以來洋縣、太白、周至已退出電站至今仍未落實補償資金，已存在著上訪、訴訟等不穩定情況”。

2019年，豐源公司旗下的三座電站被列入限期關停退出名單，但到了2020年11月6日，“西安市突然要求年底拆除幾乎全部的水電站。”祁英民說。2020年底，王家河電站和木匠河電站關停退出，標志著西安的小水電整治告一段落。西安整治的結果是，52座水電站中拆除了50座。當地一名業內人士解釋稱，其余2座得以保留，是因為相關水庫是給西安市供水的：“如果把電站拆了，大壩會有問題。”

今年1月18日，陜西省秦嶺生態環境保護委員會辦公室（下稱陜西省秦嶺辦）印發《關于轉發西安市小水電整治工作經驗做法的通知》，表揚西安市深刻汲取了秦嶺違建教訓，“以‘應拆盡拆’為目標，依法依規在全省率先完成了先行先試，取得了良好的效果。”《通知》要求涉秦嶺其他5市學習西安的好經驗、好做法，確保在今年9月底前完成整治工作。

“截止到現在，我們沒有收到關于我們電站的任何違法裁定或‘一站一策’綜合評估結果。”祁英民堅持要求水務部門告知拆除的具體理由。對此，水務局工作人員解釋稱：“過去國家號召建水電站，你們被周至縣招商引資投資項目，是響應國家政策，是時代的需求。現在保護秦嶺，拆除整頓小水電站和礦山，也是時代發展的需要，是踐行生態文明思想的一個具體進程。”

層層加碼的整治方案

全國的小水電整治運動，緣起于2018年，水利部、國家發改委、生態環境部、國家能源局聯合印發的《關于開展長江經濟帶小水電清理整改工作的意見》。《意見》明確了小水電應當退出的幾種情形：一是位于自然保護區核心區或緩沖區內的；二是自2003年9月1日《環境影響評價法》實施后未辦理環評手續違法開工建設且生態環境破壞嚴重的；三是自2013年以來未發電且生態環境破壞嚴重的；四是大壩已鑒定為危壩，嚴重影響防洪安全，重新整改又不經濟的；五是縣級以上人民政府及其部門文件明確要求退出而未執行到位的。

截至2020年底，長江經濟帶的清理整改工作接近尾聲，小水電退出比例約為14％。與之相比，陜西西安整治的結果是，52座水電站中拆除了50座，退出比例高達96.2％。此外，于2019年完成整治的湖南張家界，退出率為97.8％。業界普遍指兩地整治為“一刀切”，一些受訪的小水電業主們認為，這與兩地面臨的環保督察高壓直接相關。

張家界自上個世紀60年代起，陸續興建了88座水電站。2017年中央環保督察組對湖南展開第一輪環保督察，反饋的督察意見提道：“湖南張家界大鯢國家級自然保護區仍有非法采砂項目29個，水電項目67個，由于生態環境遭到破壞，大鯢的天然出苗點較保護區成立之初大幅減少。”2019年2月，湖南在梳理中央環保督察“回頭看”相應整改任務清單時，再次措辭嚴厲地批評了張家界：“在延長水電站退出時限、增加水電站保留數量上一變再變、一松再松……截至‘回頭看’時，全市僅退出水電站17座，總裝機容量0.7萬千瓦，不到全部88家水電站總裝機容量的1％。”

 環保督察壓力下，張家界在兩年內陸續拿出五版整改方案，小水電站退出數量從36座、62座加碼至86座。位于澧水中游的茶林河水電站在前四版方案中均屬于整改保留項目，直到第五版方案要求其關停。該電站負責人唐斌告訴《中國新聞周刊》，在此之前，茶林河水電站根據水利部門要求，已投入數十萬元用于整改。2019年9月底，政府工作人員對茶林河、長潭河等水電站進行了強制解網。

與張家界類似，西安的小水電站整治同樣經歷了從“一站一策”到全面退出、層層加碼的過程。一名參與整治的官員向《中國新聞周刊》透露，陜西秦嶺地區小水電整治工作，原本由陜西省水利廳牽頭，前期工作主要針對大壩和廠房之間河道減水問題，進行生態基流下泄的整改工作。2019年5月，中央環保督察組向陜西省反饋了督察意見，批評陜西省水利廳等部門在推進小水電站整治工作中走捷徑、搞變通，用調整保護區范圍和功能區的方式代替整改。前述受訪官員向《中國新聞周刊》解釋稱，陜西調整保護區邊界，源于黑河水電站的整改難題：“這個電站位于核心區，按規定核心區是必須退出的。但是黑河水庫是西安市的供水工程，水電站在其中起到消能的作用。廠房好拆得很，消能問題怎么辦？再建一個消能設施，可能得好幾年時間來審批。”

陜西省秦嶺生態環境保護委員會辦公室（下稱陜西省秦嶺辦）副主任閆偉向《中國新聞周刊》提到，水利廳作為小水電的主管部門，牽扯到大量的部門利益，整治推不下去，導致中間耽誤了一些時間，沒能達到省委省政府的要求。2020年5月，整治工作改由陜西省秦嶺辦牽頭。2020年下半年，陜西省秦嶺辦陸續發布《秦嶺區域小水電整治工作方案》和《秦嶺區域小水電工程整治評估指標與標準》，并委托中國水利水電科學研究院對全省小水電進行核查和清理。

 西安石砭峪水庫的壩后和渠道兩級電站，起初并不在拆除之列。“2019年6月，接通知對小水電進行提升改造，兩級電站陸續投資了200多萬元。2020年5月，政府又督促我們抓緊改造，以待驗收。”石砭峪水庫一級電站的業主張秉勤告訴《中國新聞周刊》，去年11月6日西安宣布拆除水電站44座，石砭峪水庫兩級電站尚在保留的8座電站之列。然而一個月后，他也接到了拆除通知。

國務院發展研究中心研究員王亦楠曾實地調研張家界和西安的小水電整治情況，并多次撰文批評兩地整治是“一刀切”的做法。她向《中國新聞周刊》強調：“如果不及時指出錯誤的做法，它會被當成正確的來效仿。已有其他地方也顯現了‘一刀切’的苗頭，比如貴州赤水河。”

赤水市從2019年開始整治，原計劃拆除5座小水電站、整改63座水電站。“去年9月之前，我們是按‘一站一策’方案進行分類整改。但是9月經歷環保督察后，地方政府的態度突然發生變化，叫停了分類整改。”赤水市小水電行業協會秘書長王曉明說。他向《中國新聞周刊》分析稱，環保督察中，地方政府和環保部門對中央下發的小水電生態整改文件理解不一致，無法準確把握是否造成生態環境嚴重破壞；為了不被問責，容易采取‘一刀切’的辦法，“要么不合理提高生態流量下泄量，要么拆除小水庫小水壩，要么電站全部拆除。”

從坊間到官場，關于西安小水電整治的爭議越來越大。2020年上半年，陜西全省的整治在爭議聲中按下暫停鍵，秦嶺其余地區的基層政府和小水電站業主們都在翹首觀望下一步的走向。

評估標準爭議

陜西省秦嶺辦印發整治工作方案后不久，斥資1700萬元請中國水科院水生態研究所制定了《陜西省秦嶺區域小水電站工程整治評估指標與標準》。文件一出，業界嘩然，有報道稱據此《評估標準》，近九成的小水電站需要拆除或退出。

自去年征求意見以來，《評估標準》已經更迭了多個版本。據征求意見稿解釋，小水電整治分為拆除、退出、整改3類，其中設施全部拆除定義為“拆除”，設施部分拆除定義為“退出”，不屬于拆除類、退出類的列為整改類。征求意見稿提出，“參照《道路交通安全法實施條例》的分類計分方法，采用扣分制，滿分12分。”12分扣光，意味著水電站需要退出或拆除。

《評估標準（征求意見稿）》規定了若干項秦嶺小水電的一票否決標準，即一次性扣12分，包括位于核心保護區，無立項審批文件、設計審批文件或批復驗收文件等。以竣工驗收指標為例，文件規定1990年《建設項目（工程）竣工驗收辦法》施行之后竣工投產運行，且無竣工驗收相關證明文件的小水電扣12分。“沒有法律規定，無竣工驗收文件就可以進行拆除。政府工作人員的頻繁變更、政策法規的不斷變化等，都有可能導致沒有竣工驗收。”一位受訪業主說。

他表示，最不能理解的是標準里的第17條：政府明確要求拆除或退出的，扣12分。“他們是先進行現地核查，讓電站提供資料，收集這些資料之后才出評估標準，沒給我們整改的機會。”這名業主說。據其分析，《評估標準》的總體思路是先進行合法合規性審查，不滿足條件的一律拆除；其次是評分制，而所謂評分標準實質上即拆除標準。 

 “秦嶺區域小水電站約103萬千瓦，固定資產規模總量較大，一個站幾千萬甚至幾億資產的去留僅靠評12分來確定，不夠客觀和審慎。”2020年12月28日，陜西省水利廳向省秦嶺辦提交了長篇意見，對《評估標準》提出全面質疑。陜西省水利廳認為，對秦嶺區域小水電的評估，應摒棄評分制，詳細研究每站的情況，對每一站逐一編制評估報告，由部門、相關市縣政府和評估單位召開聯席會議，研究評估報告，與當事方電站充分溝通，審慎決定每一座電站的去留。

面對質疑，陜西省秦嶺辦副主任閆偉向《中國新聞周刊》回應稱，《評估標準》出爐后，召開了相應的專家咨詢會，合法性審查也通過了，甚至上了省政府的常務會議。“我們很慎重地在推這個事兒，程序應該是很合法合規的……不存在網傳的‘一刀切’情況。”

爭議聲中，陜西省于今年5月31日推出了《評估標準》的送審版本。梳理發現，《評估標準（送審稿）》中，評估類指標基本不變且依然采取扣分制，但是分值由12分改為100分。官方“起草說明”以438座小水電站為基數，通過調整分值和一票否決內容，提出3類整治方案——方案一：拆除、退出393座（占比89.7％），對應得分在90分及以下；方案二：拆除、退出361座（占比82.4％），對應得分在85分及以下；方案三：拆除、退出351座（包括80.1％），對應得分在80分及以下。前述《起草說明》提到，根據“按照一律退出總原則，抓緊完成秦嶺區域小水電拆除和整改，盡快恢復生態”的要求，建議采用方案一實施整治。

“現在的方案，明顯是先有了結論再行評估，中間缺乏論證過程。”陜西漢中的小水電業主黃章平說，他的電站只有按方案三才能保得住。自從去年評分制的政策出爐，他每天都在擔驚受怕。

新一輪的評估在緊鑼密鼓推進。6月3日上午，陜西省召開了秦嶺區域小水電工程整治評估啟動會，從6月3日至11日，對秦嶺6市的小水電展開評估。“我們現在就是加班加點。”陜西省秦嶺辦閆偉告訴《中國新聞周刊》，工作人員分成五組，正在進行進一步的評審打分。綜合評估結束后，6月17日至 6月23日，西安、寶雞、渭南、漢中、安康、商洛等秦嶺6市根據陜西省秦嶺辦要求，向社會公示了小水電站的逐站整治意見。《中國新聞周刊》統計發現，除去西安已拆除的50座，6市有待整治的小水電站一共375座，其中拆除 251座、退出68座（含8座批復文件撤回）、整改51座，拆除或退出所占比例為85.1％，該比例介于原定的方案一和方案二之間。

在6月17日召開的秦嶺區域小水電整治現場推進會上，陜西省省長趙一德批評“個別地方和部門”，“政治站位不高，反復強調客觀理由，甚至有明顯的抵觸情緒”“對已明確應當予以拆除、退出的小水電站，仍持觀望態度”“甚至個別縣區為業主的小水電站能夠保留出謀劃策，向政府施加壓力”。他指出，小水電“歷史的欠賬總是要還的”。

始料未及的安全問題

所謂“歷史的欠賬”，趙一德在講話中提到，在歷史條件下，各地積極發展小水電，對解決廣大農村及偏遠地區的用電需求，緩解電力供需矛盾，優化能源結構，改善農村生產生活條件，促進當地經濟社會發展發揮了重要作用，但小水電快速發展的同時，不少地區也出現了規劃和管理滯后、濫占資源、搶奪項目、無序開發、破壞生態等問題。

小水電整治運動背后，是環保人士和業界人士關于小水電持續多年的存廢之爭。針對小水電的生態質疑，聚焦在造成河段減脫水這一問題上。國家審計署發布的《長江經濟帶生態環境保護審計結果》提到，截至2017年底，長江經濟帶有10省份建成小水電2.41萬座；8省份930座小水電未經環評即開工建設；過度開發致使333條河流出現不同程度斷流，斷流河段總長1017公里。有報道稱，一些地區頻繁出現因小水電開發導致生態破壞的現象，小水電發展與生態環境保護之間的矛盾日益凸顯。

國務院發展研究中心研究員王亦楠撰文提到，我國部分引水式小水電因立項建設年代較早，規劃設計不夠科學，當時并沒有保證生態流量的意識和管理手段，導致發電引用水量過大、廠壩間的河段出現河道脫水、斷流現象，遭到社會輿論廣泛批評。“我們承認小水電有過無序開發的階段，不過這些問題要看能不能解決。”王亦楠向《中國新聞周刊》強調，多數小水電造成的河段脫水斷流問題，是管理不善而非固有缺陷，可以通過技術改造和加強監管來解決。

 大規模的退出和拆除，也有業內人士擔心會出現新的問題。無論在張家界還是西安，部分拆除電站暴露出明顯的安全隱患。“正常運行的水電站，水從涵洞流入，帶動水輪機組發電，然后動能耗盡流入下游，不至于毀壞壩基。但是現在長期提閘消能，水從大壩高處飛流直下，對下游壩基和兩岸形成強力沖擊，毀損混凝土壩基和兩岸，造成嚴重的安全隱患。”中國水力發電工程學會發文提醒稱，目前出現一些始料未及的安全問題，“已經到了非解決不可的時候了”。

文章中所言問題，指向的是保留大壩和渠道，只拆除水電站的整治案例。據《湖南日報》報道，張家界拆除的86座小水電站中，有35座具有民生功能的大壩得以保留。在學者王亦楠看來，保留大壩和渠道卻拆除水電站的做法“完全違反科學”。她認為水電站是水庫大壩和渠道設施必不可少的安全消能措施，輔助水庫擔起防洪、供水、灌溉等水資源保障的重任。

“現在電站廠房供電電源功率嚴重不足，不能滿足電站同時排水和提閘門的要求，停電事件時有發生。”張家界長潭河水電站業主張衛勝告訴《中國新聞周刊》，今年2月2日，長潭河電站供電電源出現問題，臨時啟用柴油發電機，中途柴油機也出現了故障。張衛勝表示，如果在行洪期出現類似問題，因為停電導致無法啟閉弧門，勢必水漫大壩、淹沒庫區，極端情況下甚至造成潰壩。張家界的茶林河水電站面臨著同樣的問題，該電站業主唐斌向《中國新聞周刊》介紹，電站原本擁有雙電源保險，解網之后，目前只能使用由政府架設的臨時線路。

長潭河水庫原來通過發電機組發電消能泄水，如今改為通過消力戽消能后下泄。“消力戽的護坦安全問題嚴重影響消能設施和大壩的安全。現在水直接下來，沒有修復的窗口期了，必須讓上游電站停止發電，我們電站停放生態水，才能騰出施工的窗口，重新澆筑混凝土。”張衛勝表示，長潭河庫容將近1億立方米，一旦潰壩將對下游慈利、石門兩縣縣城將造成無法估量的損失。

“拆除電站后勢必引起水力沖刷，對水工建筑會產生破壞作用，繼而引發安全隱患。這是在拆電站時，政府沒有考慮到的問題。”西安市石砭峪水庫一級電站的業主張秉勤說。“真正影響生態的是大壩而不是電站。如果非要退出水電，必須同時拆除大壩才能從根本上消除減水河段對生態的影響。”受訪的另一名西安水電站業主表示。

值班編輯：王琳