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美國海軍反應(yīng)堆辦公室由美國海軍和能源部國家核軍工管理局共同管理，負(fù)責(zé)實(shí)施美國的海軍反應(yīng)堆計劃，對海軍核推進(jìn)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行全壽期管理，其中包括海軍反應(yīng)堆乏燃料的管理。20世紀(jì)50年代以來，海軍反應(yīng)堆辦公室一直利用愛達(dá)荷國家實(shí)驗(yàn)室的海軍反應(yīng)堆設(shè)施（NRF）處理、檢查和貯存海軍反應(yīng)堆乏燃料。

但是，由于已投運(yùn)超過60年，NRF的部分乏燃料管理設(shè)施持續(xù)老化，越來越難以滿足美國海軍乏燃料管理需求。為此，海軍反應(yīng)堆辦公室于2018年9月啟動乏燃料管理設(shè)施項(xiàng)目（SFHP），對NRF的乏燃料管理基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行現(xiàn)代化改造，提升海軍反應(yīng)堆乏燃料管理能力水平。SFHP初期預(yù)計成本17億美元，2024財年投運(yùn)，但其在執(zhí)行過程中不斷拖期超概，海軍反應(yīng)堆辦公室不得不多次調(diào)整項(xiàng)目成本估算和進(jìn)度安排。2022年10月，海軍反應(yīng)堆辦公室完成SFHP第三次基線調(diào)整，預(yù)計成本增加至30億美元，投運(yùn)時間推遲至2028財年。

1、GAO審查報告要點(diǎn)

2024年12月12日，美國政府問責(zé)署（GAO）發(fā)布報告《海軍反應(yīng)堆乏燃料管理設(shè)施項(xiàng)目成本、進(jìn)度及質(zhì)量獨(dú)立分析》（以下簡稱“《報告》”），圍繞SFHP第三次基線調(diào)整情況對該項(xiàng)目進(jìn)行了全面審查，分析了其在成本增加、進(jìn)度延誤以及質(zhì)量等方面的問題，并提出了改善建議。

存在的問題

《報告》認(rèn)為，海軍反應(yīng)堆辦公室并未完全按照GAO《成本估算與評估指南》和《進(jìn)度評估指南》中確定的方法和最佳實(shí)踐來制定、維護(hù)和記錄項(xiàng)目的成本估算和進(jìn)度安排，對項(xiàng)目成本、進(jìn)度及質(zhì)量的分析也缺乏獨(dú)立性。總的來說，SFHP主要存在以下三方面的問題。

項(xiàng)目成本估算的全面性和可信度不足。成本估算的全面性不足。首先，SFHP第三次基線調(diào)整的成本估算應(yīng)基于以產(chǎn)品為導(dǎo)向的工作分解結(jié)構(gòu)（WBS），對影響成本估算的每個要素都進(jìn)行詳細(xì)說明。但是，相關(guān)文件中沒有利用WBS來進(jìn)行成本估算。對此，海軍反應(yīng)堆辦公室解釋稱，其主要是在項(xiàng)目年度計劃中利用WBS來估算成本，在第三次基線調(diào)整中沒有體現(xiàn)。其次，此次成本估算未完全包含項(xiàng)目從開始到開發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)維及處置整個生命周期內(nèi)的所有潛在成本，如對該設(shè)施運(yùn)維方法開展的高層研討產(chǎn)生的成本。另外，海軍反應(yīng)堆辦公室雖然掌握影響項(xiàng)目成本的假設(shè)因素和相關(guān)支持?jǐn)?shù)據(jù)，但這些信息分散在多個不同文檔中，沒有形成一份綜合的文件材料，這使得難以準(zhǔn)確評估某一具體假設(shè)因素對成本估算的影響。

成本估算的可信度不足。首先，此次成本估算雖然多次對影響成本的關(guān)鍵要素進(jìn)行了交叉檢查以驗(yàn)證其有效性，但沒有進(jìn)行獨(dú)立的成本估算。其次，此次成本估算不包括項(xiàng)目敏感性分析。另外，此次成本估算主要依賴專家而不是歷史數(shù)據(jù)來評估風(fēng)險。

項(xiàng)目進(jìn)度安排的全面性尚可，但可信度不足。進(jìn)度安排的全面性尚可，但并未明確界定努力水平活動（指那些與時間相關(guān)、但不易用實(shí)物產(chǎn)品或可交付的成果等量化指標(biāo)來衡量的工作）。SFHP共制定了3級進(jìn)度安排，自上而下分別是：由海軍反應(yīng)堆辦公室管理的綜合進(jìn)度安排、由主承包商管理的重點(diǎn)進(jìn)度安排和由各分包商管理的具體進(jìn)度安排。第三次基線調(diào)整的進(jìn)度安排為所有項(xiàng)目活動分配了資源，并對各級進(jìn)度安排的資源分配情況進(jìn)行了審查，有利于準(zhǔn)確指導(dǎo)某一具體項(xiàng)目活動的資源調(diào)配。但是，各級進(jìn)度安排均沒有對努力水平活動進(jìn)行明確界定，這在一定程度上影響了關(guān)鍵路徑的有效性。

進(jìn)度安排的可信度不足。首先，各級進(jìn)度安排中部分關(guān)鍵項(xiàng)目節(jié)點(diǎn)存在不一致的情況。其次，沒有對第三次基線調(diào)整進(jìn)行進(jìn)度風(fēng)險分析。

未獨(dú)立分析造成成本增加、進(jìn)度延誤及質(zhì)量問題的原因。首先，雖然海軍反應(yīng)堆辦公室2018年以來曾多次調(diào)整項(xiàng)目基線，但主要是依靠項(xiàng)目主承包商來分析成本、進(jìn)度及質(zhì)量問題的原因并采取補(bǔ)救措施，而不是依靠外部獨(dú)立承包商或能源部內(nèi)部的獨(dú)立辦公室。一方面，主承包商屬于項(xiàng)目相關(guān)方，其分析結(jié)果無法完全做到獨(dú)立、客觀；另一方面，從實(shí)際情況來看，采取的補(bǔ)救措施也并沒有阻止項(xiàng)目成本進(jìn)一步增加、進(jìn)度進(jìn)一步延誤和質(zhì)量問題一再發(fā)生。

其次，能源部關(guān)于項(xiàng)目管理的第413.3B號命令規(guī)定，當(dāng)項(xiàng)目基線將被違反時，應(yīng)獨(dú)立且客觀地分析造成成本增加和進(jìn)度延誤的原因，但SFHP的實(shí)施計劃并未包含相關(guān)規(guī)定。能源部關(guān)于質(zhì)量保證的第414.1D號命令規(guī)定，應(yīng)對項(xiàng)目的質(zhì)量保證計劃進(jìn)行獨(dú)立分析，在發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題時及時糾正并確定原因，防止問題再次發(fā)生。但無論是《海軍反應(yīng)堆質(zhì)量保證要求文件》還是SFHP的質(zhì)量保證計劃，亦均未包含相關(guān)規(guī)定。

改善建議

為解決上述問題，《報告》向海軍反應(yīng)堆辦公室提出了六項(xiàng)改善建議。

一是應(yīng)確保SFHP的成本估算符合GAO規(guī)定的關(guān)于成本估算全面性和可信度的最佳實(shí)踐，包括確保成本估算的獨(dú)立性；二是應(yīng)確保SFHP的進(jìn)度安排符合GAO規(guī)定的關(guān)于進(jìn)度安排可信度的最佳實(shí)踐，包括確保完成進(jìn)度風(fēng)險分析；三是應(yīng)確保完成對SFHP成本增加和進(jìn)度延遲原因的獨(dú)立客觀分析；四是應(yīng)按照能源部第413.3B號命令要求，更新重大項(xiàng)目實(shí)施計劃內(nèi)容，增加“當(dāng)項(xiàng)目基線將被違反時，對造成成本增加和進(jìn)度延誤的原因進(jìn)行獨(dú)立客觀分析”的相關(guān)條款；五是應(yīng)確保完成對SFHP質(zhì)量保證計劃的獨(dú)立評估；六是應(yīng)按照能源部第414.1D號命令要求，更新重大項(xiàng)目質(zhì)量保證計劃內(nèi)容，增加“定期對項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量和工作績效進(jìn)行獨(dú)立分析，并在項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問題時及時糾正并確定原因，防止問題再次發(fā)生”的相關(guān)條款。

2、相關(guān)思考

美國《2024財年國防授權(quán)法案》第2226條所附的參議院報告118-58明確要求GAO審查海軍反應(yīng)堆乏燃料和相關(guān)設(shè)施狀況，為后續(xù)將其移交能源部環(huán)境管理辦公室奠定基礎(chǔ)。《報告》是GAO對《2024財年國防授權(quán)法案》的回應(yīng)，能源部國家核軍工管理局也對《報告》提出的六項(xiàng)建議表示認(rèn)可，并承諾將在第四次基線調(diào)整時酌情吸收，解決SFHP面臨的問題。這些都表明，美國正越來越重視海軍反應(yīng)堆乏燃料管理能力的提升，未來將加快推進(jìn)SFHP實(shí)施進(jìn)程，鞏固其海軍核動力領(lǐng)域的全球領(lǐng)先地位。

另外，提升項(xiàng)目分析的獨(dú)立性對于保證項(xiàng)目有序?qū)嵤﹣碚f至關(guān)重要。一是獨(dú)立分析由無利益相關(guān)的第三方或獨(dú)立團(tuán)隊執(zhí)行，避免了項(xiàng)目相關(guān)方因爭取預(yù)算、縮短工期等主觀動機(jī)導(dǎo)致的分析偏差，可以提升分析結(jié)果的中立性和可信度；二是選擇專業(yè)團(tuán)隊通過系統(tǒng)化方法獨(dú)立開展項(xiàng)目分析，可以減少分析的遺漏和誤判，提升分析結(jié)果的精確度；三是獨(dú)立分析通過揭示隱性成本或低效環(huán)節(jié)，可以更好地推動資源的合理化配置，提升項(xiàng)目整體效益。

來源｜《中國核工業(yè)》雜志2025年第3期

作者｜曹   鑫

編輯｜韓建超

審校｜連   敏